Voces: DERECHOS DE EXPORTACIÓN - DELEGACIÓN LEGISLATIVA - INCONSTITUCIONALIDAD - PRINCIPIOS DEL DERECHO TRIBUTARIO - PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA - PRINCIPIO DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA - IGUALDAD TRIBUTARIA - CONFISCATORIEDAD - PODER EJECUTIVO - ADUANERO
Título: Las retenciones móviles
Autor: Daniel A. Andrade
FECHA: 15/4/2008
Cita: MJD3414
Sumario
I.- Su problemática. II- Las retenciones a la exportación; a) Origen Histórico; b) Estado Actual. III.- Impuestos aduaneros; a) Nociones Generales; b) El marco normativo: La Constitución Nacional y el Código Aduanero; c) Los Principios Tributarios. IV.- La delegación de Facultades; a) La ausencia de basamento jurídico constitucional; b) La delegación de facultades legislativas. Limites; c) Facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo. V.- El principio de Progresividad y la No Confiscación. VI.- Pronunciamientos judiciales. VII.- Consideraciones finales.
Comentario al fallo: “Asociación Dirigentes de Empresa c/ Estado Nacional -Dto. 2752/91 -M° Economía -Resolución 125 126 y 148/08 s/ Amparo ley 16.986” - Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 9 - 28/3/2008
Por Daniel A. Andrade (*)
I.- Su problemática
Como consecuencia del conflicto o reclamos que hicieron aquellos que se sintieron perjudicados con las retenciones móviles impuestas por el Gobierno Nacional, y del que participáramos días atrás, hubo una asociación que promovió un amparo en resguardo de los intereses y derechos que según su óptica agraviaban a los productores agropecuarios.
Los autos se caratularon: "Asociación Dirigentes de Empresa c/ EN-DTO 2752/91- M° Economía - Resolución 125, 126 y 148/08 s/ Amparo ley 16986", y la actora fundamenta su pretensión básicamente en los siguientes items:
I. Peticionó se declare la inconstitucionalidad de la delegación que establece el art. 755 del Código Aduanero en materia de derechos de exportación al Poder Ejecutivo; la del decreto N° 2752 del 26 de diciembre de 1991 que subdelega esa potestad en el Ministerio de Economía y la de las Resoluciones N° 125/08, 126/08 y 141/08 del Ministerio de Economía y Producción. Subsidiariamente, pide que se deroguen las Resoluciones del Ministerio de Economía y Producción N° 125/08, 126/08 publicadas en el Boletín Oficial del 12 de marzo del corriente que establece Derechos de Exportación con alícuotas móviles, lo que entiende viola preceptos constitucionales fundamentales como el derecho de propiedad y el principio de no confiscatoriedad.
Sostiene que las delegaciones vulneran el principio de legalidad establecido por nuestra Constitución Nacional en materia tributaria.
Aduce que, si bien a partir de la reforma constitucional de 1994 se tolera la delegación legislativa en el Ejecutivo (art. 76 de la CN), en materias determinadas de administración o de emergencia pública, ello debe hacerse con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
2. Agregó la Amparista, que existe verosimilitud del derecho ya que la delegación legislativa en materia tributaria es abiertamente inconstitucional y las alícuotas fijadas son confiscatorias pues contraría el límite fijado por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación. (Ver in extenso en Microjuris, Cita: MJJ20818) (1)
La Dra. Cecilia G. M. de Negre, –Juez Subrogante– desestimó el Amparo por ausencia de legitimación activa respecto de la A.D.E., previo e interesante análisis sobre la representación de la agrupación actora.
Alegó que si bien no existe impedimento constitucional para que las Asociaciones interpongan acciones de amparo, debe verificarse siempre su aptitud para demandar, demostrando la legitimación procesal activa, que presupone una determinada relación con la cuestión debatida.
Concluye la Magistrada que teniendo en cuenta los fines para los cuales fue creada la Asociación, no se encuentra legitimada para promover la acción fundándose en que la Corte ha sostenido desde antiguo que debe exigirse necesariamente que la aplicación de la norma provoque un perjuicio y que éste quede acreditado en la causa, solo en esos casos corresponde un pronunciamiento judicial (conf. CSJN Fallos 100:318; 207:238; 249:383; criterio que reiteró el 9/8/05 in re "Asociación de Testigos de Jehová"). Básicamente estos son los hechos relacionados con el proceso indicado.
Aquel decisorio omitió toda glosa o comentario a la cuestión de fondo que resulta ser a esta altura al menos opinable desde varios puntos de vista, tales como el político, financiero-tributario, institucional, sectorial, etc.
Sin pretender justificar o descalificar el actuar del PEN y sin estar en el análisis político es preciso intentar alguna reflexión únicamente desde lo técnico –jurídico y referente al uso de las facultades tributarias que su delegación en el ámbito del Congreso y el PE.
A tal fin valen algunas ideas sobre el tema:
II- Las retenciones a la exportación
a) Origen Histórico
Los derechos aduaneros han tenido una particular trascendencia en nuestra historia institucional que se remonta a épocas anteriores al nacimiento del país como nación independiente y soberana. El acaecimiento de la Revolución de Mayo los encuentra vigentes como parte del sistema fiscal de España aplicables al Virreinato del Río de la Plata, constituyéndose en uno de los motivos determinantes del movimiento revolucionario de1810.
En ese momento las aduanas exteriores constituían la principal fuente de recursos.
Uno de los más graves y delicados problemas que debieron afrontar los constituyentes de 1853, al organizar constitucionalmente la Nación, fue, sin duda alguna, el que planteaba la determinación de los recursos del gobierno nacional, y por ende, la distribución del poder impositivo entre los órdenes gubernativos nacional y provincial.
b) Estado Actual
Los impuestos a la exportación sólo han sido aplicados en forma permanente a partir del año 1967, con la sanción de la ley 17.198.
El decreto 11.917/58 modificó el mecanismo de regulación económica hasta entonces existente, creando en cuanto a las exportaciones el sistema de retención de cambio, actuó como un gravamen a la exportación pero sin integrar, propiamente, el régimen de impuestos aduaneros, pues consistía en la apropiación por el Estado de una porción de las divisas obtenidas por la venta de las mercancías al exterior.
Dicho sistema subsistió hasta el año 1967, en que fue derogado por la ley 17.198.
Los derechos no se aplicaban según valores de transacciones comerciales sino "sobre la base de los precios índices que oficialmente se establezcan o, en su defecto, de los valores FOB de exportación", a cuyo fin el decreto 1408/67 dispuso que tales "precios índices" serían fijados por una comisión que funcionaría en la Secretaría de Industria y Comercio, integrada por funcionarios de diversas entidades.
Si bien la ley 17.198 actualmente se encuentra derogada, sus disposiciones fueron receptadas por el Código Aduanero (Ley 22.415) en su art. 724 y ss.
Dentro del género representa un impuesto, definido como prestaciones, por lo general en dinero, que el Estado impone, en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial, con el fin de satisfacer las necesidades colectivas.
Tal como las conocemos hoy, las retenciones en la Argentina fueron impulsadas por Adalbert Krieger Vasena tras una devaluación del 40% en 1967. Y salvo en los tiempos de la convertibilidad, entre 1992 y 2001, se aplicaron siempre. Se volvieron a implantar luego de la devaluación de 2002 con una alícuota de 20%.
Por cierto, si las retenciones aportaron en 2007 el 10% de la recaudación tributaria, con los valores de la última semana y el aumento de la alícuota, pasaron a representar 14,25%. “En la medida que la retención se apropie de una renta extra por el efecto de una devaluación o por mayores precios, no se queda con la comida de nadie”, dice el profesor y tributarista Salvador Treber.
En 2008 las exportaciones totales ascenderían a US$ 63.000 millones, de los cuales los embarques de granos, aceites y subproductos rendirían alrededor de 31.000 millones de dólares aportando un voluminoso 48% de esa torta. (2)
III.- Impuestos aduaneros
a) Nociones Generales
Los Derechos de Aduana son exclusivamente nacionales, por ser materia expresamente delegadas por las provincias (Art. 3, 9 y 67 inc. 1 CN).
Son indirectos, reales, permanentes y exigidos con motivo del ingreso o de la extracción de mercaderías a través de las fronteras aduaneras y así, las disposiciones de nuestra Constitución Nacional los llaman “Derechos de Importación y Derechos de Exportación”.
Si bien la CN establece expresamente que sólo al Congreso corresponde legislar sobre los derechos de Importación y Exportación (Art. 67 inc. 1), lo que surge del “Principio de Legalidad” imperante en Derecho Tributario, se ha generalizado en nuestro país la práctica de dejar librada al Poder Ejecutivo la determinación de su importe.(3)
“Hecho imponible” en los Derechos de Exportación es la salida de una mercadería nacional o nacionalizada fuera de la frontera cualquiera sea el objeto para el cual se remite.
“Sujeto pasivo” es la persona individual o colectiva a cuyo nombre figura la mercadería que se presenta en la Aduana.
Es decir, el contribuyente es quien efectúa la importación sin que tenga trascendencia si otros lo hacen a su nombre. En otras palabras, el propietario de la mercadería.
En este sentido me inclino por adoptar la idea de Giuliani Fonrouge: “Por cierto que los tributos pueden recaer o tomar en cuenta, personas, actos o cosas, pero esto es independiente de las relaciones jurídicas que surgen de ellos, que siempre exigen una persona como deudor o responsable. En los impuestos aduaneros se crea un vínculo jurídico entre el Estado y la persona que por cuenta propia o ajena efectúa ‘el movimiento de la mercadería’, y así resulta del contexto de las legislaciones de todo el país”. (4)
b) El marco normativo: La Constitución Nacional y el Código Aduanero
Si bien los impuestos a la exportación se encuentran regulados en el Código Aduanero (ley 22.415), es imprescindible comenzar el análisis del marco normativo de los mismos haciendo referencia a los preceptos constitucionales que rigen en la materia.
La Constitución Nacional, establece expresamente las bases que deben ser respetadas para la aplicación de cualquier tipo de tributo.
Así el art. 4 consigna: "El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación...".
El art. 17 dispone que "...Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4". Por su parte, el artículo 9 dispone que "En todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso”.
El art. 75, establece las atribuciones del Congreso de la Nación, fijó la competencia exclusiva del mismo para "...Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación..." (inc.1º)
A su vez el Código Aduanero en el art. 754 establece que "el derecho de exportación específico deberá ser establecido por ley". Dicha afirmación, que funciona como una regla recepta el “Principio de Legalidad Tributaria” esencial e insoslayable en la materia.
No obstante ello, en el art. 755 del mismo cuerpo legal, el legislador fijó una extensa serie de facultades en cabeza del Poder Ejecutivo que le otorgan, lisa y llanamente, la prerrogativa de hacer la ley. Pues se lo faculta para gravar, desgravar, modificar derechos y/o conceder exenciones referidas a los impuestos a la exportación, cubriéndose así casi todos los casos posibles.
El Decreto N° 2752/1991, delegó en el Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos, las facultades conferidas por el citado artículo 755 del Código Aduanero.
c) Los Principios Tributarios
Nuestra doctrina constitucional ha establecido, al estudiar los límites al poder de imposición del Estado, que todo tributo debe responder a una causa constitucional y como tal cumplir recaudos mínimos para su validez.
Dichos requisitos son la legalidad, la igualdad, la no confiscatoriedad y la libertad de circulación.
Principio de Legalidad: Es el que impone que ningún tributo puede ser establecido sin ley –nullum tributum sine lege– es una clara derivación del principio genérico de legalidad que consagra el art. 19 de la Constitución Nacional y que dispone que nadie puede ser obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe.
Asimismo, se trata de un desprendimiento de la clásica doctrina de la división de poderes gubernamentales, cuyo principal objetivo reside en evitar la concentración del poder con su secuela de ejercicio abusivo en desmedro de los derechos y garantías constitucionales.
Principio de Capacidad Contributiva: Las retenciones, al aplicarse sobre los ingresos brutos (valor de venta), no toman en cuenta la situación patrimonial de los productores ni la utilidad de las explotaciones agropecuarias. Así, olvidan el principio reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto que los impuestos deben observar la manifestación de riqueza que absorben.
Principio de Igualdad: En tanto tratan de forma desigual (y más gravosa) al productor agropecuario correlación a los restantes sectores del campo. Esta discriminación ante las cargas públicas se encuentra prohibida por la Constitución Nacional. Acá ya entramos en la ratio legues de la medida, o sea tomar los motivos que dicen tener para dictar dicha medida y contrarrestarlo con la realidad pero con criterios abstractos, objetivos, y a priori.... si bien será necesaria la medida, ella no es proporcional ni adecuada.
Principio de No Confiscatoriedad: Las actuales retenciones tienen efectos confiscatorios, pues se superponen, y exceden, al impuesto a las ganancias. Incluso, podría absorber una parte sustancial de la renta de los productores.
Para un sector de la doctrina española es confiscatorio un impuesto cuando, para pagarlo, el sujeto ha de liquidar y disponer de parte de su patrimonio, tomando de los medios monetarios así obtenidos, los que precisa para hacer frente al abono del tributo. Y el impuesto debe calificarse de confiscatorio por cuanto a través de él, el Estado a tomado por vida coactiva una parte del patrimonio del administrado, sin compensación directa.
IV.- La delegación de Facultades
a) La ausencia de basamento jurídico constitucional
La primera cuestión a dejar en claro respecto a las facultades que el art. 755 del Código Aduanero otorga al poder Ejecutivo es la falta de basamento jurídico constitucional en el otorgamiento de las mismas.
No estamos aquí frente a una delegación de facultades legislativas conforme el art. 76 de la Constitución Nacional ni frente a una función reglamentaria del Poder Ejecutivo emanada de las atribuciones dispuestas por el art. 99, inc. 2° de la Constitución Nacional.
Esta nota distintiva del régimen jurídico aduanero es la que torna muy difusa la línea divisoria que siempre debe existir entre las facultades de los órganos Legislativo y Ejecutivo.
b) La delegación de facultades legislativas. Limites
Nuestra norma fundamental se encarga de delinear claramente el régimen de excepción que debe primar en materia de delegación legislativa. En los artículos 29, 76 y 99 inc. 3, queda fijada la limitación que tiene el Poder Ejecutivo para ejercer facultades propias del órgano legislativo.
El principio general surge de los arts. 76 y 99, inc. 3°.
El primero establece que "se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo".
El segundo dispone que "el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”.
Si bien el último de los artículos citados regula las facultades del Poder Ejecutivo para dictar decretos de necesidad y urgencia, se ha entendido que la delegación de facultades legislativas y los decretos de necesidad y urgencia, son las dos caras de una misma moneda.
En función de ello, resultan materias categóricamente excluidas por el art. 99 inc. 3, la tributaria, puesto que de lo contrario se configuraría la delegación legislativa.
El art. 76, luego de enunciar tal prohibición, establece una excepción cuando se tratare de “materias de administración o emergencia pública”, con plazo fijado para su ejercicio y, dentro de la base de delegación que el Congreso establezca por ley.
No es consistente el postulado que quienes señalan que estas cuestiones tributario-aduaneras se encuentran dentro de las "materias de administración" a las que refirió el Constituyente. Más allá de las de la dinámica que se requiere para atender la política aduanera, una interpretación sistemática de los artículos 4, 9, 17, 19, 29, 39, 52, 75 inc. 1 y 2, 76 y 99 inc. 3° de la Constitución Nacional, impiden tal delegación
La delegación de facultades legislativas debe ser siempre una solución excepcional, sensiblemente limitada y de interpretación restrictiva, y efectuando una interpretación finalista y sistemática del texto constitucional,
Se ha entendido que la delegación resulta improcedente cuando la Constitución le otorga a alguna de las dos cámaras del Congreso el carácter de Cámara de Origen. Ese es el caso del art. 52 de la Norma Fundamental que establece que solamente la Cámara de Diputados tiene la iniciativa en materia de leyes sobre contribuciones.
La delegación no debe ser tomada en forma igualitaria para todas las materias, sino que debe existir una graduación en su intensidad, según sea el tipo de facultad delegada. Eso ocurre en materia impositiva, ya que el poder tributario ha sido confiado, muy especialmente, al Congreso.
Por su parte, si el otorgamiento de facultades que el Código Aduanero establece en cabeza del Ejecutivo se tratara de una delegación de facultades con fundamento en el art. 76 de la Constitución, debería cumplirse con los requisitos que otorgan validez a las mismas:
En principio y fundamentalmente una ley delegante que fije un plazo para el ejercicio de la facultad legislativa delegada.
Como se advierte tal presupuesto no se da en el caso en análisis.
c) Facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo
El art. 99, inc. 2° de la Constitución Nacional establece que es función del Presidente expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes del Congreso, procurando no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
En virtud de esta disposición, el titular del Poder Ejecutivo queda habilitado para dictar decretos reglamentarios que complementan la norma legal a fin de facilitar su aplicación.
Al reglamentar en exceso una ley, el Presidente ejerce una actividad legislativa originaria que le está prohibida respecto de materias que son ajenas a su competencia. Ello trae, necesariamente, una violación al principio de la división de poderes
En el caso, las facultades previstas en cabeza del órgano Ejecutivo para el establecimiento de los derechos de exportación con fundamento en el art. 755 del Cód. Aduanero exceden claramente las atribuciones emergentes del art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional.
”Estamos remitiendo a la delegación propia, que desde el punto de vista de la Constitución formal de 1983/1860 es inconstitucional. Violenta el principio de corrección funcional, ya que las leyes deben ser dictadas por quien la Constitución indica y no por el Presidente.
“Parte de la doctrina, ha admitido esa delegación, salvo en ciertas áreas indelegables (p.ej., configuración de delitos y creación de impuestos)”. (5)
La claridad de tales conceptos me eximen de cualquier agregado.
V.- El principio de Progresividad y la No Confiscación
No resultaría novedoso recordar que desde siempre se exige que la contribución de los ciudadanos al sostenimiento de los gastos públicos se realice a través de un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
En tal sentido análogo, aunque con una proyección más amplia, los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica.
La progresividad del sistema tributario, no es sino una manera de ser del sistema, que se articula técnicamente de forma que pueda responder a la consecución de unos fines que no son estrictamente recaudatorios, sino que trascienden dicho plano para permitir la consecución de unos fines distintos, como pueden ser la distribución de la renta o cualquiera de los fines previstos por el propio art. 40 de la Constitución.
En la legislación comparada explican este fenómeno como: “La progresividad, por imperativo constitucional, tiene un límite infranqueable en la no confiscatoriedad (art. 31). En rigor, la previsión constitucional que veda la confiscatoriedad del sistema tributario constituye, en principio, una previsión tautológica, porque la confiscación constituye un concepto que, por su propia esencia, permanece a extramuros del ordenamiento tributario. El tributo constituye un instituto jurídico que, por mandato constitucional y por exigencia dogmática, está basado en la capacidad económica de quien es llamado a satisfacerlo. En la confiscación, por el contrario, los principios que la sustentan son distintos.
El principio de no confiscación –al que se la ha prestado escasa atención doctrinal– supone, como ha señalado Lasarte, un límite extremo que dimana del reconocimiento del derecho de propiedad, cuya finalidad es impedir una posible conducta patológica de las prestaciones patrimoniales coactivas o una radical aplicación de la progresividad que atenderá contra la capacidad económica que la sustenta (6).
VI.- Pronunciamientos judiciales
La Corte Suprema de Justicia de la Nación desde su más inveterada jurisprudencia en forma reiterada sostuvo que existen situac iones sobre las cuales no corresponden interpretaciones divididas.
En lo atinente a ”Delegación de Facultades” se puede señalar lo siguiente:
En el precedente "Delfino y Cía." donde dejó claramente establecida la doctrina que descalifica los actos legislativos por los cuales el Congreso confiere al Poder Ejecutivo potestades atinentes a la creación de normas jurídicas, superando ampliamente la mera función reglamentaria de las leyes.
En ese fallo, la Corte sostuvo que: "Existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se halla fuera de la letra de la Constitución". (7)
Más adelante, en el precedente "Prattico c/ Basso y Cía.", el Máximo Tribunal exigió, para considerar constitucional la delegación impropia, que la política legislativa estuviera claramente establecida, fijando de ese modo un límite más preciso a los reglamentos delegados emitidos por el Poder Ejecutivo. (8)
Asimismo, en el caso específico de la delegación de facultades legislativas en materia tributaria, la Corte Suprema se ha encargado de determinar su prohibición en forma elocuente al establecer el carácter absoluto del principio de legalidad tributaria en el caso "Video Club Dreams". (9)
Asimismo, confirmó la procedencia de un amparo en el que se había declarado la inconstitucionalidad de una disposición legal que delegaba en el jefe de gabinete la facultad para fijar valores o escalas a fin de determinar el importe de las tasas que percibiría la Inspección General de Justicia, sin que aquélla fijara el límite o pauta alguna ni una clara política legislativa, diciendo que la facultad de crear cargas tributarias o definir o modificar los elementos esenciales de un tributo es exclusiva y excluyente del Congreso de la Nación. (10)
Refiriéndose a este caso, Bidart Campos refirió que "cuando la Corte ha entendido descubrir naturaleza impositiva en algún gravamen establecido por decreto del poder ejecutivo, ha declarado su invalidez a causa del avance inconstitucional sobre atribuciones que la constitución tiene reservadas al Congreso.
En el mismo sentido se sostuvo que “de la reiterada doctrina precedentemente reseñada surge con nitidez que ni un decreto del Poder Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (Conf. sobre esto último la doctrina del citado precedente de Fallos: 319:3400, en especial su considerando 9)".
En concordancia con este criterio, ya se había sostenido en el caso "La Bellaca", se reafirmó que resulta inaceptable la tesis que pretende limitar la exclusiva competencia del Congreso en materia tributaria, en lo referente al establecimiento de nuevos impuestos, ya que tal interpretación llevaría a la absurda consecuencia de suponer que una vez establecido un tributo por el Congreso de la Nación, los elementos sustanciales de aquél definidos por la ley podrían ser alterados a su arbitrio por otro de los poderes del gobierno, con lo que se desvirtuaría la raíz histórica de la mencionada garantía constitucional y se vaciaría de buena parte de su contenido (11).
En orden a la “No Confiscatoriedad” podemos reseñar que también en este punto existe cosa juzgada y resulta muy difícil explicar la aplicación de una alícuota superior al 33% que sea justa y aceptable por el contribuyente.
Sólo para ejemplo basta remitirnos a los Considerandos del caso “Indo SA” donde se consigna: “que, en este sentido, y habida cuenta de que la confiscatoriedad es una cuestión de hecho que, conforme a reiterada doctrina del Tribunal debe ser, caso por caso, objeto de concreta y circunstanciada prueba por parte de quien la alega, correspondería al contribuyente demostrar que lo ingresado en total en el período de que se trata en virtud de la obligación tributaria que se impugna, esto es, con la previa deducción de aquellos montos que el Fisco le hubiese reintegrado en aplicación de las pautas del citado art. 4 de la ley del llamado ahorro obligatorio, configura en su conjunto un exceso al tope del 33% tradicionalmente admitido en la presión fiscal (Considerado 25 de la causa H. 102.XXII. “Horvath”). (12)
Son numerosos los precedentes constitucionales en que se estableció el tope del 33% de las utilidades corrientes de una correcta explotación de los inmuebles, más allá del cual el tributo implica un desapoderamiento inconciliable con el derecho de propiedad (Fallos 190:309; 194:430; 209:116; 209:202; 210:313; 236:23; 239:160).
VII.- Consideraciones finales
Para concluir basta reseñar a Juan Bautista Alberdi, quien señaló en su “Sistema económico y rentístico de la Confederación argentina”, que “El enemigo de la riqueza de la Nación es la riqueza del Fisco; el ladrón privado es el más débil de los enemigos que la propiedad reconozca”.
El creador de “Bases...” señalaba que “cuando decimos que la Constitución ha hecho de la libertad un medio y una condición de producción, queremos decir que ha impuesto al estado la obligación de no intervenir en la producción, pues en economía política la libertad del individuo y la no intervención del gobierno, son dos locuciones que expresan un mismo hecho...”. “El gobierno no ha sido creado para hacerse rico, sino para ser el guardián y centinela de los derechos del hombre, el primero de los cuales es el derecho al trabajo, o sea la libertad de trabajo e industria...”
Se infiere entonces, que una simple Resolución Administrativa no puede poner el patrimonio de los argentinos en manos del Estado, ingresándose de este modo en la figura que contempla el art. 29 de la Constitución Nacional, que indica: “El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincias, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna...”
No existe impuesto sin ley, tal como lo dispone el art. 75 de la Constitución Nacional, en concordancia con los arts. 4 y 17 entre otros.
Entonces, la Resolución Nº 141/08 del Ministerio de Economía de la Nación- que resulta conculcatoria a la garantía de inviolabilidad de la Propiedad.
Máxime en el caso de retenciones móviles donde los porcentajes impuestos además de superar holgadamente ese tope, se aplican sobre la facturación bruta, lo que agrava aún más la violación de la propiedad.
Cualquier comentario al respecto deviene sobreabundante.
(1) Microjuris, “Asociación Dirigentes de Empresa c/ Estado Nacional”, 28/03/2008, Cita: MJJ20818.
(2) Diario Clarín, El País, edición del Domingo 30 de Marzo de 2008.
(3) VILLEGAS, Héctor H., Cursos de Finanzas - Derecho Financiero y Tributario, Editorial Desalma, 3º Edición Actualizada, Buenos Aires, 1979, T. II, pág. 162 y ss.
(4) GIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Editorial Desalma, 3º Edición Actualizada y Ampliada, Buenos Aires, 1977, T. I, pág. 350 y ss.
(5) SAGÜÉS, Néstor P., Elementos de Derecho Constitucional, Editorial Astrea, 3º Edición Actualizada y Ampliada, 2º reimpresión, Buenos Aires, 2003, T. I, pÁg. 602.
(6) QUERALT, Juan Martín - LOZANO SERRANO, Carmelo - OLLERO, Gabriel Casado - TEJERIZO LÓPEZ, José M., Curso de Derecho Financiero y Tributario, Editorial Tecnos, Séptima Edición, Madrid, España, 1996, pág. 139 y ss.
(7) Fallos CS 148:430.
(8) Fallos CS 246:345.
(9) Fallos CS 318:1154.
(10) Fallos CS 326:4251.
(11) Fallos CS 319:3400.
(12) Fallos Indo SA c/ Fisco Nacional (DGI) s/ Repetición (Ley 11683) 04/05/1995 , también publicado en www.csjn.gov.ar - Sección Jurisprudencia.
(*) Abogado, Universidad Nacional del Litoral; Doctorado en Ciencias Jurídicas y Sociales(cursado y aprobada la monografía); Curso Superior en Comercio Exterior, Universidad Nacional del Litoral (UNL); Postgrado: “Globalización, Negociaciones y Comercio Agrario Internacional”, Universidad Nacional del Nordeste (UNNE). Director de la Comisión de la OMC. Autor de artículos sobre su especialidad. Disertante en diversos Paneles y Jornadas.
Voces: DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA - ASOCIACIONES - DERECHOS DE EXPORTACIÓN - INCONSTITUCIONALIDAD - DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - PODER EJECUTIVO - MINISTERIOS Y SECRETARÍAS - ALÍCUOTA - RECHAZO IN LIMINE - LEGITIMACIÓN PROCESAL - LEGITIMACIÓN ACTIVA - AMPARO - CONFISCATORIEDAD - ADUANERO - DELEGACIÓN LEGISLATIVA -
Partes: Asociación Dirigentes de Empresa c/ Estado Nacional -Dto. 2752/91 -M° Economía -Resolución 125 126 y 148/08 s/ Amparo ley 16.986
Tribunal: Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal Sala: 9
FECHA: 28/3/2008
Cita: MJJ20818
La Asociación que nuclea a los dirigentes, ejecutivos y profesionales de las distintas áreas de la empresa carece de legitimación para peticionar por la vía del amparo la declaración de inconstitucionalidad de la delegación que establece el art. 755 del C.A. en materia de exportación al Poder Ejecutivo, así como la del decreto 2752 que subdelega en el Ministerio de Economía, y de las Resoluciones 125/08, 126/08 y 141/08 del Ministerio que establecen derechos de exportación con alícuotas móviles.
Sumario
N.R: Se advierte que este fallo no se encuentra firme.
1.-La Asociación que nuclea a los dirigentes, ejecutivos y profesionales de las distintas áreas de la empresa no se encuentra legitimada para promover la acción de amparo tendiente a que se declare la inconstitucionalidad de la delegación que establece el art. 755 del C.A. en materia de exportación al Poder Ejecutivo, así como la del decreto 2752 que subdelega en el Ministerio de Economía, y de las Resoluciones 125/08, 126/08 y 141/08 de dicho Ministerio que establecen derechos de exportación con alícuotas móviles, pues, no se advierte cuál es el perjuicio que esas normas le pueden ocasionar, ni puede deducirse a partir de su objeto social, teniendo en cuenta que la declaración de inconstitucionalidad requiere no sólo demostrar de qué manera se controvierte la Constitución Nacional sino probar que ello causa gravamen en el caso concreto.
2.-Corresponde rechazar in limine el amparo promovido por la Asociación que agrupa a los dirigentes, ejecutivos y profesionales de las distintas áreas de la empresa, ya que se deduce por violación a derechos de carácter patrimonial, que son puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados por encontrarse la protección de esa clase de derechos al margen de la ampliación del universo de legitimados establecida por el art. 43 de la Constitución Nacional, por lo cual carece de legitimación, máxime que los posibles afectados por las alícuotas establecidas en las Resoluciones 125/08, 126/08 y 141/08 del Ministerio de Economía que entiende confiscatorias no son sus asociados.
Fallo
Buenos Aires, 28 de marzo de 2008.-
Y VISTOS
Estos autos caratulados "Asociación Dirigentes de Empresa c/ EN -DTO 2752/91 -M° Economía -Resolución 125 126 y 148/08 s/ Amparo ley 16986", de los que
RESULTA
I.-La Asociación de dirigentes de Empresa promueve acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio de Economía Y Producción), a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la delegación que establece el art. 755 del Código Aduanero en materia de derechos de exportación al Poder Ejecutivo; la del decreto N° 2752 del 26 de diciembre de 1991 que subdelega esa potestad en el Ministerio de Economía y la de las Resoluciones N° 125/08; 126/08 y 141/08 del Ministerio de Economía y Producción. Subsidiariamente, pide que se deroguen las Resoluciones del Ministerio de Economía y Producción N° 125/08, 126/08 publicadas en el Boletín Oficial del 12 de marzo del corriente que establece Derechos de Exportación con alícuotas móviles, lo que entiende viola preceptos constitucionales fundamentales como el derecho de propiedad y el principio de no confiscatoriedad.-
Sostiene que las delegaciones vulneran el principio de legalidad establecido por nuestra Constitución Nacional en materia tributaria.
Aduce que, si bien a partir de la reforma constitucional de 1994 se tolera la delegación legislativa en el Ejecutivo (art. 76 de la CN), en materias determinadas de administración o de emergencia pública, ello debe hacerse con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Afirma que el Código Aduanero no establece límites de alícuotas dentro de los cuales podría moverse el Poder Ejecutivo al establecer los derechos de exportación. Por ello, solicita se declare la inconstitucionalidad del art. 755 del Código Aduanero (ley 22415), del Decreto 2752 del 26 de diciembre de 1991 y de las Resoluciones N° 125/08, 126/08 y 141/06 del Ministerio de Economía.-
Recuerda que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en numerosos fallos estableció en el 33% la alícuota que puede establecerse más allá de la cuál se viola el principio de no confiscatoriedad. Superada esa alícuota, el tributo viola el derecho constitucional básico: el derecho de propiedad.-
Para el hipotético caso de que no se haga lugar a la declaración de inconstitucionalidad planteada solicita se declare la nulidad de las resoluciones del Ministerio de Economía N° 125/08, 126/08 y 141/08, por resultar confiscatorias.
Solicita, con carácter previo, se decrete la prohibición de innovar, retrotrayendo la situación a la que existía antes del dictado de las resoluciones del Ministerio de Economía N° 125/08, 126/08 y 141/08.
Afirma que existe verosimilitud del derecho pues la delegación legislativa en materia tributaria es abiertamente inconstitucional y las alícuotas fijadas son confiscatorias pues contraría el límite fijado por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación.-
Considera que también existe peligro en la demora, pues el dictado de las medidas en crisis ha provocado un estado de movilización de todos los empresarios agropecuarios del país al que se le han sumado los comerciantes, profesionales y empleados.
Como contracautela, solicita se disponga caución juratoria por parte del Presidente de la Asociación.-
II.- La ley 16986 impone al Juez la obligación de examinar con carácter previo si la acción instaurada resulta o no manifiestamente inadmisible.
Luego de efectuado este análisis debe rechazar in límine la acción o declararla admisible, conforme lo previsto en el art. 3 de la ley
16.986 (conf. Cámara del Fuero -Sala III 6/5/94 "Romero Feris José Antonio"; Sala II 25/3/04 "Mazutiz y Barbara Sh")
Enseña Sagüés que el examen del juez no es mera facultad y que deberá ser básicamente indiscutible la inadmisibilidad de la acción para posibilitar su rechazo liminar (Ley de Amparo- pag. 237)
Cuando la acción incoada es manifiestamente improcedente, el Tribunal puede y debe rechazar de oficio la demanda para evitar un dispendio tan inútil como vicioso de la actividad procesal (Finochietto Arazi "Código Procesal Comentado" T.II Pag. 194 y SS- Cámara del Fuero 8/7/94 Sala IV in re "Productos Roche"). En igual sentido la Sala V estableció que si la inadmisibilidad es manifiesta el juez debe rechazar la acción sin sustanciación (19/3/97 "Muñoz Ricardo"). Tal inadmisibilidad atañe tanto a los requisitos formales, como en lo referente a los requisitos de fundabilidad de la acción (Sala IV 5/12/06 "Consejo Profesional CCEE-CABA").-
III.-En razón de lo dicho, se efectuará el analisis preliminar de admisibilidad de la acción.
El artículo 43 de la CN dispone que "Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en formal actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley".
"Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización"
Con la reforma del año 1994 se reconocieron "nuevos derechos" y "derechos de incidencia colectiva", cuestión que se proyecta evidentemente en el ámbito de la legitimación procesal y en lo atinente a los efectos de las sentencias judiciales.-
De conformidad con la doctrina del Alto Tribunal, la legitimación procesal debe ser examinada por los jueces en cada caso, pues debe analizarse el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en la que se sustenta cada pretensión, como es exigible en todo proceso judicial (conf. doctrina de Fallos 310:2943; 311:2725; 218:1313, "Defensor del Pueblo de la Nación de fecha 26 de junio de 2007"). No debe perderse de vista que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor "constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal (Fallos 322:528).-
Una constante jurisprudencia de la Corte elaborada sobre la base de lo establecido por los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional ha expresado que dichos casos "Son aquéllos en los que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas" motivo por el cuál, no hay causa "cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes" (conf. Fallos 323:4098 y sus citas).-
IV.-La Asociación actora -de conformidad al artículo 2 de su Estatuto- vide en copia fs. 11vta y siguientes-, tiene por objeto central agrupar en su seno a los dirigentes, ejecutivos y profesionales de las distintas áreas de la empresa, tales como: Dirección, Planeamiento Estratégico, Control de Gestión, Administración y Finanzas, Comercialización, Producción, Recursos Humanos, relaciones Institucionales, Sistemas, Comunicaciones y todas aquéllas áreas que según las características de cada empresa representen sectores claves en su estructuración, con la finalidad de crear una moderna conciencia empresaria basada en una Conducción, Administración y Gestión científicas; y agrega que en un plano más institucional, la Asociación tendrá como objetivos: Promover el concepto de Empresa como factor de desarrollo y progreso social, económico, político, científico y tecnológicos; estimular como valores rectores de la actividad empresaria la ética, la preservación del medio ambiente, la responsabilidad social y la excelencia; activar la investigación, la educación y la capacitación como los instrumentos más eficientes para la optimización del accionar empresario intraorganizacional y de impacto comunitario; promover el desarrollo de las vinculaciones interpersonales de los asociados incluyendo actividades de tipo sociales, culturales y deportivas, facilitar la capacitación de nuevos dirigentes empresarios, fomentar el estudio y la aplicación de métodos y sistemas científicos en la dirección empresaria y en las técnicas especificas de cada especialidad; auspiciar la creación de centro de Altos estudios, desarrollar actividades que tiendan a la mayor difusión y al logro de sus propósitos, fomentando conferencias, instituyendo becas; propiciar ante los poderes públicos la sanción o modificación de leyes, decretos, resoluciones o disposiciones relacionadas con las actividades socioeconómicas del país y específicamente en lo que concierne a la conducción empresaria y al dirigente de empresa; entre otros.-
V.-Por lo cual si bien no existen impedimento constitucional para que las Asociaciones interpongan acciones de amparo, debe verificarse siempre su aptitud para demandar, es decir que debe demostrarse en cada caso el interés en la pretensión, ya que la legitimación procesal activa presupone una determinada relación con la cuestión debatida.
VI.-Es decir sigue vigente la regla jurisprudencial conforme a la cuál el interés es condición de la acción. Cabe recordar será "afectado" en los términos del mencionado artículo 43 de la CN, aquél que ha sido o puede ser menoscabado o perjudicado. Es razonable interpretar que estarán legitimados para intervenir en el proceso judicial todos los afectados por el acto o la omisión, es decir todos aquéllos para quiénes el éxito de la acción pueda implicar, subsanar o evitar un perjuicio -actual o inminente- y que consiguientemente tendrán interés en accionar en definitiva el interesado (conf. María Jeanneret de Pérez Cortez "La legitimación del afectado, del Defensor de Pueblo y de las Asociaciones. La Reforma Constitucional de 1994 y la Jurisprudencia L.L.2003-B, 1333).-
VII.- Teniendo en cuenta los fines para lo cual fue creada la Asociación, no se encuentra legitimada para promover la presente acción. Ello así, pues no se advierte cual es el perjuicio que las normas que impugna le puedan ocasionar.
No es dable soslayar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma requiere no solo demostrar de que manera se contraviene la Constitución Nacional sino probar que ello causa gravamen en el caso concreto.
La Corte ha sostenido desde antiguo que debe exigirse necesariamente que la aplicación de la norma provoque un perjuicio y que éste quede acreditado en la causa, solo en esos casos corresponde un pronunciamiento judicial (conf. CSJN Fallos 100:318; 207:238; 249:383; criterio que reiteró el 9/8/05 in re "Asociación de Testigos de Jehová") .-
VIII.-En autos la actora no alega acerca del alcance del menoscabo que a su derecho de propiedad podrían infringirle las normas que cuestiona, ni ello puede deducirse del objeto social que fuera reseñado en el Considerando IV.-
IX.-A mayor abundamiento, la acción de amparo se deduce por violación a derechos de carácter patrimonial, y por lo tanto resulta aplicable la jurisprudencia de la Corte Suprema que lo considera puramente individuales, y cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados por encontrarse la protección de esa clase de derechos al margen de la ampliación del universo de legitimados establecida por el art. 43 de la CN (conf. CSJN "Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos", del 26/8/03).-
En el precedente citado, la Corte Suprema negó la legitimación procesal a la entidad actora para pedir la declaración de inconstitucionalidad de normas tributarias y su inaplicabilidad al conjunto de los asociados.
La falta de legitimación en el caso resulta aún más palmaria toda vez que los posibles afectados por las alícuotas que entiende confiscatorias no son sus asociados.-
Por lo expuesto,
FALLO:
Rechazar in límine el amparo promovido por la Asociación Dirigentes de Empresas contra el Estado Nacional - Ministerio de Economía (art. 3 de la ley 16.986).-
Regístrese, notifíquese por personal del Juzgado y oportunamente archívese.-
Fdo. Cecilia G. M. de Negre
Juez Federal Subrogante
Título: Las retenciones móviles
Autor: Daniel A. Andrade
FECHA: 15/4/2008
Cita: MJD3414
Sumario
I.- Su problemática. II- Las retenciones a la exportación; a) Origen Histórico; b) Estado Actual. III.- Impuestos aduaneros; a) Nociones Generales; b) El marco normativo: La Constitución Nacional y el Código Aduanero; c) Los Principios Tributarios. IV.- La delegación de Facultades; a) La ausencia de basamento jurídico constitucional; b) La delegación de facultades legislativas. Limites; c) Facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo. V.- El principio de Progresividad y la No Confiscación. VI.- Pronunciamientos judiciales. VII.- Consideraciones finales.
Comentario al fallo: “Asociación Dirigentes de Empresa c/ Estado Nacional -Dto. 2752/91 -M° Economía -Resolución 125 126 y 148/08 s/ Amparo ley 16.986” - Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 9 - 28/3/2008
Por Daniel A. Andrade (*)
I.- Su problemática
Como consecuencia del conflicto o reclamos que hicieron aquellos que se sintieron perjudicados con las retenciones móviles impuestas por el Gobierno Nacional, y del que participáramos días atrás, hubo una asociación que promovió un amparo en resguardo de los intereses y derechos que según su óptica agraviaban a los productores agropecuarios.
Los autos se caratularon: "Asociación Dirigentes de Empresa c/ EN-DTO 2752/91- M° Economía - Resolución 125, 126 y 148/08 s/ Amparo ley 16986", y la actora fundamenta su pretensión básicamente en los siguientes items:
I. Peticionó se declare la inconstitucionalidad de la delegación que establece el art. 755 del Código Aduanero en materia de derechos de exportación al Poder Ejecutivo; la del decreto N° 2752 del 26 de diciembre de 1991 que subdelega esa potestad en el Ministerio de Economía y la de las Resoluciones N° 125/08, 126/08 y 141/08 del Ministerio de Economía y Producción. Subsidiariamente, pide que se deroguen las Resoluciones del Ministerio de Economía y Producción N° 125/08, 126/08 publicadas en el Boletín Oficial del 12 de marzo del corriente que establece Derechos de Exportación con alícuotas móviles, lo que entiende viola preceptos constitucionales fundamentales como el derecho de propiedad y el principio de no confiscatoriedad.
Sostiene que las delegaciones vulneran el principio de legalidad establecido por nuestra Constitución Nacional en materia tributaria.
Aduce que, si bien a partir de la reforma constitucional de 1994 se tolera la delegación legislativa en el Ejecutivo (art. 76 de la CN), en materias determinadas de administración o de emergencia pública, ello debe hacerse con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
2. Agregó la Amparista, que existe verosimilitud del derecho ya que la delegación legislativa en materia tributaria es abiertamente inconstitucional y las alícuotas fijadas son confiscatorias pues contraría el límite fijado por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación. (Ver in extenso en Microjuris, Cita: MJJ20818) (1)
La Dra. Cecilia G. M. de Negre, –Juez Subrogante– desestimó el Amparo por ausencia de legitimación activa respecto de la A.D.E., previo e interesante análisis sobre la representación de la agrupación actora.
Alegó que si bien no existe impedimento constitucional para que las Asociaciones interpongan acciones de amparo, debe verificarse siempre su aptitud para demandar, demostrando la legitimación procesal activa, que presupone una determinada relación con la cuestión debatida.
Concluye la Magistrada que teniendo en cuenta los fines para los cuales fue creada la Asociación, no se encuentra legitimada para promover la acción fundándose en que la Corte ha sostenido desde antiguo que debe exigirse necesariamente que la aplicación de la norma provoque un perjuicio y que éste quede acreditado en la causa, solo en esos casos corresponde un pronunciamiento judicial (conf. CSJN Fallos 100:318; 207:238; 249:383; criterio que reiteró el 9/8/05 in re "Asociación de Testigos de Jehová"). Básicamente estos son los hechos relacionados con el proceso indicado.
Aquel decisorio omitió toda glosa o comentario a la cuestión de fondo que resulta ser a esta altura al menos opinable desde varios puntos de vista, tales como el político, financiero-tributario, institucional, sectorial, etc.
Sin pretender justificar o descalificar el actuar del PEN y sin estar en el análisis político es preciso intentar alguna reflexión únicamente desde lo técnico –jurídico y referente al uso de las facultades tributarias que su delegación en el ámbito del Congreso y el PE.
A tal fin valen algunas ideas sobre el tema:
II- Las retenciones a la exportación
a) Origen Histórico
Los derechos aduaneros han tenido una particular trascendencia en nuestra historia institucional que se remonta a épocas anteriores al nacimiento del país como nación independiente y soberana. El acaecimiento de la Revolución de Mayo los encuentra vigentes como parte del sistema fiscal de España aplicables al Virreinato del Río de la Plata, constituyéndose en uno de los motivos determinantes del movimiento revolucionario de1810.
En ese momento las aduanas exteriores constituían la principal fuente de recursos.
Uno de los más graves y delicados problemas que debieron afrontar los constituyentes de 1853, al organizar constitucionalmente la Nación, fue, sin duda alguna, el que planteaba la determinación de los recursos del gobierno nacional, y por ende, la distribución del poder impositivo entre los órdenes gubernativos nacional y provincial.
b) Estado Actual
Los impuestos a la exportación sólo han sido aplicados en forma permanente a partir del año 1967, con la sanción de la ley 17.198.
El decreto 11.917/58 modificó el mecanismo de regulación económica hasta entonces existente, creando en cuanto a las exportaciones el sistema de retención de cambio, actuó como un gravamen a la exportación pero sin integrar, propiamente, el régimen de impuestos aduaneros, pues consistía en la apropiación por el Estado de una porción de las divisas obtenidas por la venta de las mercancías al exterior.
Dicho sistema subsistió hasta el año 1967, en que fue derogado por la ley 17.198.
Los derechos no se aplicaban según valores de transacciones comerciales sino "sobre la base de los precios índices que oficialmente se establezcan o, en su defecto, de los valores FOB de exportación", a cuyo fin el decreto 1408/67 dispuso que tales "precios índices" serían fijados por una comisión que funcionaría en la Secretaría de Industria y Comercio, integrada por funcionarios de diversas entidades.
Si bien la ley 17.198 actualmente se encuentra derogada, sus disposiciones fueron receptadas por el Código Aduanero (Ley 22.415) en su art. 724 y ss.
Dentro del género representa un impuesto, definido como prestaciones, por lo general en dinero, que el Estado impone, en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial, con el fin de satisfacer las necesidades colectivas.
Tal como las conocemos hoy, las retenciones en la Argentina fueron impulsadas por Adalbert Krieger Vasena tras una devaluación del 40% en 1967. Y salvo en los tiempos de la convertibilidad, entre 1992 y 2001, se aplicaron siempre. Se volvieron a implantar luego de la devaluación de 2002 con una alícuota de 20%.
Por cierto, si las retenciones aportaron en 2007 el 10% de la recaudación tributaria, con los valores de la última semana y el aumento de la alícuota, pasaron a representar 14,25%. “En la medida que la retención se apropie de una renta extra por el efecto de una devaluación o por mayores precios, no se queda con la comida de nadie”, dice el profesor y tributarista Salvador Treber.
En 2008 las exportaciones totales ascenderían a US$ 63.000 millones, de los cuales los embarques de granos, aceites y subproductos rendirían alrededor de 31.000 millones de dólares aportando un voluminoso 48% de esa torta. (2)
III.- Impuestos aduaneros
a) Nociones Generales
Los Derechos de Aduana son exclusivamente nacionales, por ser materia expresamente delegadas por las provincias (Art. 3, 9 y 67 inc. 1 CN).
Son indirectos, reales, permanentes y exigidos con motivo del ingreso o de la extracción de mercaderías a través de las fronteras aduaneras y así, las disposiciones de nuestra Constitución Nacional los llaman “Derechos de Importación y Derechos de Exportación”.
Si bien la CN establece expresamente que sólo al Congreso corresponde legislar sobre los derechos de Importación y Exportación (Art. 67 inc. 1), lo que surge del “Principio de Legalidad” imperante en Derecho Tributario, se ha generalizado en nuestro país la práctica de dejar librada al Poder Ejecutivo la determinación de su importe.(3)
“Hecho imponible” en los Derechos de Exportación es la salida de una mercadería nacional o nacionalizada fuera de la frontera cualquiera sea el objeto para el cual se remite.
“Sujeto pasivo” es la persona individual o colectiva a cuyo nombre figura la mercadería que se presenta en la Aduana.
Es decir, el contribuyente es quien efectúa la importación sin que tenga trascendencia si otros lo hacen a su nombre. En otras palabras, el propietario de la mercadería.
En este sentido me inclino por adoptar la idea de Giuliani Fonrouge: “Por cierto que los tributos pueden recaer o tomar en cuenta, personas, actos o cosas, pero esto es independiente de las relaciones jurídicas que surgen de ellos, que siempre exigen una persona como deudor o responsable. En los impuestos aduaneros se crea un vínculo jurídico entre el Estado y la persona que por cuenta propia o ajena efectúa ‘el movimiento de la mercadería’, y así resulta del contexto de las legislaciones de todo el país”. (4)
b) El marco normativo: La Constitución Nacional y el Código Aduanero
Si bien los impuestos a la exportación se encuentran regulados en el Código Aduanero (ley 22.415), es imprescindible comenzar el análisis del marco normativo de los mismos haciendo referencia a los preceptos constitucionales que rigen en la materia.
La Constitución Nacional, establece expresamente las bases que deben ser respetadas para la aplicación de cualquier tipo de tributo.
Así el art. 4 consigna: "El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación...".
El art. 17 dispone que "...Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4". Por su parte, el artículo 9 dispone que "En todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso”.
El art. 75, establece las atribuciones del Congreso de la Nación, fijó la competencia exclusiva del mismo para "...Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación..." (inc.1º)
A su vez el Código Aduanero en el art. 754 establece que "el derecho de exportación específico deberá ser establecido por ley". Dicha afirmación, que funciona como una regla recepta el “Principio de Legalidad Tributaria” esencial e insoslayable en la materia.
No obstante ello, en el art. 755 del mismo cuerpo legal, el legislador fijó una extensa serie de facultades en cabeza del Poder Ejecutivo que le otorgan, lisa y llanamente, la prerrogativa de hacer la ley. Pues se lo faculta para gravar, desgravar, modificar derechos y/o conceder exenciones referidas a los impuestos a la exportación, cubriéndose así casi todos los casos posibles.
El Decreto N° 2752/1991, delegó en el Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos, las facultades conferidas por el citado artículo 755 del Código Aduanero.
c) Los Principios Tributarios
Nuestra doctrina constitucional ha establecido, al estudiar los límites al poder de imposición del Estado, que todo tributo debe responder a una causa constitucional y como tal cumplir recaudos mínimos para su validez.
Dichos requisitos son la legalidad, la igualdad, la no confiscatoriedad y la libertad de circulación.
Principio de Legalidad: Es el que impone que ningún tributo puede ser establecido sin ley –nullum tributum sine lege– es una clara derivación del principio genérico de legalidad que consagra el art. 19 de la Constitución Nacional y que dispone que nadie puede ser obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe.
Asimismo, se trata de un desprendimiento de la clásica doctrina de la división de poderes gubernamentales, cuyo principal objetivo reside en evitar la concentración del poder con su secuela de ejercicio abusivo en desmedro de los derechos y garantías constitucionales.
Principio de Capacidad Contributiva: Las retenciones, al aplicarse sobre los ingresos brutos (valor de venta), no toman en cuenta la situación patrimonial de los productores ni la utilidad de las explotaciones agropecuarias. Así, olvidan el principio reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto que los impuestos deben observar la manifestación de riqueza que absorben.
Principio de Igualdad: En tanto tratan de forma desigual (y más gravosa) al productor agropecuario correlación a los restantes sectores del campo. Esta discriminación ante las cargas públicas se encuentra prohibida por la Constitución Nacional. Acá ya entramos en la ratio legues de la medida, o sea tomar los motivos que dicen tener para dictar dicha medida y contrarrestarlo con la realidad pero con criterios abstractos, objetivos, y a priori.... si bien será necesaria la medida, ella no es proporcional ni adecuada.
Principio de No Confiscatoriedad: Las actuales retenciones tienen efectos confiscatorios, pues se superponen, y exceden, al impuesto a las ganancias. Incluso, podría absorber una parte sustancial de la renta de los productores.
Para un sector de la doctrina española es confiscatorio un impuesto cuando, para pagarlo, el sujeto ha de liquidar y disponer de parte de su patrimonio, tomando de los medios monetarios así obtenidos, los que precisa para hacer frente al abono del tributo. Y el impuesto debe calificarse de confiscatorio por cuanto a través de él, el Estado a tomado por vida coactiva una parte del patrimonio del administrado, sin compensación directa.
IV.- La delegación de Facultades
a) La ausencia de basamento jurídico constitucional
La primera cuestión a dejar en claro respecto a las facultades que el art. 755 del Código Aduanero otorga al poder Ejecutivo es la falta de basamento jurídico constitucional en el otorgamiento de las mismas.
No estamos aquí frente a una delegación de facultades legislativas conforme el art. 76 de la Constitución Nacional ni frente a una función reglamentaria del Poder Ejecutivo emanada de las atribuciones dispuestas por el art. 99, inc. 2° de la Constitución Nacional.
Esta nota distintiva del régimen jurídico aduanero es la que torna muy difusa la línea divisoria que siempre debe existir entre las facultades de los órganos Legislativo y Ejecutivo.
b) La delegación de facultades legislativas. Limites
Nuestra norma fundamental se encarga de delinear claramente el régimen de excepción que debe primar en materia de delegación legislativa. En los artículos 29, 76 y 99 inc. 3, queda fijada la limitación que tiene el Poder Ejecutivo para ejercer facultades propias del órgano legislativo.
El principio general surge de los arts. 76 y 99, inc. 3°.
El primero establece que "se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo".
El segundo dispone que "el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”.
Si bien el último de los artículos citados regula las facultades del Poder Ejecutivo para dictar decretos de necesidad y urgencia, se ha entendido que la delegación de facultades legislativas y los decretos de necesidad y urgencia, son las dos caras de una misma moneda.
En función de ello, resultan materias categóricamente excluidas por el art. 99 inc. 3, la tributaria, puesto que de lo contrario se configuraría la delegación legislativa.
El art. 76, luego de enunciar tal prohibición, establece una excepción cuando se tratare de “materias de administración o emergencia pública”, con plazo fijado para su ejercicio y, dentro de la base de delegación que el Congreso establezca por ley.
No es consistente el postulado que quienes señalan que estas cuestiones tributario-aduaneras se encuentran dentro de las "materias de administración" a las que refirió el Constituyente. Más allá de las de la dinámica que se requiere para atender la política aduanera, una interpretación sistemática de los artículos 4, 9, 17, 19, 29, 39, 52, 75 inc. 1 y 2, 76 y 99 inc. 3° de la Constitución Nacional, impiden tal delegación
La delegación de facultades legislativas debe ser siempre una solución excepcional, sensiblemente limitada y de interpretación restrictiva, y efectuando una interpretación finalista y sistemática del texto constitucional,
Se ha entendido que la delegación resulta improcedente cuando la Constitución le otorga a alguna de las dos cámaras del Congreso el carácter de Cámara de Origen. Ese es el caso del art. 52 de la Norma Fundamental que establece que solamente la Cámara de Diputados tiene la iniciativa en materia de leyes sobre contribuciones.
La delegación no debe ser tomada en forma igualitaria para todas las materias, sino que debe existir una graduación en su intensidad, según sea el tipo de facultad delegada. Eso ocurre en materia impositiva, ya que el poder tributario ha sido confiado, muy especialmente, al Congreso.
Por su parte, si el otorgamiento de facultades que el Código Aduanero establece en cabeza del Ejecutivo se tratara de una delegación de facultades con fundamento en el art. 76 de la Constitución, debería cumplirse con los requisitos que otorgan validez a las mismas:
En principio y fundamentalmente una ley delegante que fije un plazo para el ejercicio de la facultad legislativa delegada.
Como se advierte tal presupuesto no se da en el caso en análisis.
c) Facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo
El art. 99, inc. 2° de la Constitución Nacional establece que es función del Presidente expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes del Congreso, procurando no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
En virtud de esta disposición, el titular del Poder Ejecutivo queda habilitado para dictar decretos reglamentarios que complementan la norma legal a fin de facilitar su aplicación.
Al reglamentar en exceso una ley, el Presidente ejerce una actividad legislativa originaria que le está prohibida respecto de materias que son ajenas a su competencia. Ello trae, necesariamente, una violación al principio de la división de poderes
En el caso, las facultades previstas en cabeza del órgano Ejecutivo para el establecimiento de los derechos de exportación con fundamento en el art. 755 del Cód. Aduanero exceden claramente las atribuciones emergentes del art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional.
”Estamos remitiendo a la delegación propia, que desde el punto de vista de la Constitución formal de 1983/1860 es inconstitucional. Violenta el principio de corrección funcional, ya que las leyes deben ser dictadas por quien la Constitución indica y no por el Presidente.
“Parte de la doctrina, ha admitido esa delegación, salvo en ciertas áreas indelegables (p.ej., configuración de delitos y creación de impuestos)”. (5)
La claridad de tales conceptos me eximen de cualquier agregado.
V.- El principio de Progresividad y la No Confiscación
No resultaría novedoso recordar que desde siempre se exige que la contribución de los ciudadanos al sostenimiento de los gastos públicos se realice a través de un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
En tal sentido análogo, aunque con una proyección más amplia, los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica.
La progresividad del sistema tributario, no es sino una manera de ser del sistema, que se articula técnicamente de forma que pueda responder a la consecución de unos fines que no son estrictamente recaudatorios, sino que trascienden dicho plano para permitir la consecución de unos fines distintos, como pueden ser la distribución de la renta o cualquiera de los fines previstos por el propio art. 40 de la Constitución.
En la legislación comparada explican este fenómeno como: “La progresividad, por imperativo constitucional, tiene un límite infranqueable en la no confiscatoriedad (art. 31). En rigor, la previsión constitucional que veda la confiscatoriedad del sistema tributario constituye, en principio, una previsión tautológica, porque la confiscación constituye un concepto que, por su propia esencia, permanece a extramuros del ordenamiento tributario. El tributo constituye un instituto jurídico que, por mandato constitucional y por exigencia dogmática, está basado en la capacidad económica de quien es llamado a satisfacerlo. En la confiscación, por el contrario, los principios que la sustentan son distintos.
El principio de no confiscación –al que se la ha prestado escasa atención doctrinal– supone, como ha señalado Lasarte, un límite extremo que dimana del reconocimiento del derecho de propiedad, cuya finalidad es impedir una posible conducta patológica de las prestaciones patrimoniales coactivas o una radical aplicación de la progresividad que atenderá contra la capacidad económica que la sustenta (6).
VI.- Pronunciamientos judiciales
La Corte Suprema de Justicia de la Nación desde su más inveterada jurisprudencia en forma reiterada sostuvo que existen situac iones sobre las cuales no corresponden interpretaciones divididas.
En lo atinente a ”Delegación de Facultades” se puede señalar lo siguiente:
En el precedente "Delfino y Cía." donde dejó claramente establecida la doctrina que descalifica los actos legislativos por los cuales el Congreso confiere al Poder Ejecutivo potestades atinentes a la creación de normas jurídicas, superando ampliamente la mera función reglamentaria de las leyes.
En ese fallo, la Corte sostuvo que: "Existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se halla fuera de la letra de la Constitución". (7)
Más adelante, en el precedente "Prattico c/ Basso y Cía.", el Máximo Tribunal exigió, para considerar constitucional la delegación impropia, que la política legislativa estuviera claramente establecida, fijando de ese modo un límite más preciso a los reglamentos delegados emitidos por el Poder Ejecutivo. (8)
Asimismo, en el caso específico de la delegación de facultades legislativas en materia tributaria, la Corte Suprema se ha encargado de determinar su prohibición en forma elocuente al establecer el carácter absoluto del principio de legalidad tributaria en el caso "Video Club Dreams". (9)
Asimismo, confirmó la procedencia de un amparo en el que se había declarado la inconstitucionalidad de una disposición legal que delegaba en el jefe de gabinete la facultad para fijar valores o escalas a fin de determinar el importe de las tasas que percibiría la Inspección General de Justicia, sin que aquélla fijara el límite o pauta alguna ni una clara política legislativa, diciendo que la facultad de crear cargas tributarias o definir o modificar los elementos esenciales de un tributo es exclusiva y excluyente del Congreso de la Nación. (10)
Refiriéndose a este caso, Bidart Campos refirió que "cuando la Corte ha entendido descubrir naturaleza impositiva en algún gravamen establecido por decreto del poder ejecutivo, ha declarado su invalidez a causa del avance inconstitucional sobre atribuciones que la constitución tiene reservadas al Congreso.
En el mismo sentido se sostuvo que “de la reiterada doctrina precedentemente reseñada surge con nitidez que ni un decreto del Poder Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (Conf. sobre esto último la doctrina del citado precedente de Fallos: 319:3400, en especial su considerando 9)".
En concordancia con este criterio, ya se había sostenido en el caso "La Bellaca", se reafirmó que resulta inaceptable la tesis que pretende limitar la exclusiva competencia del Congreso en materia tributaria, en lo referente al establecimiento de nuevos impuestos, ya que tal interpretación llevaría a la absurda consecuencia de suponer que una vez establecido un tributo por el Congreso de la Nación, los elementos sustanciales de aquél definidos por la ley podrían ser alterados a su arbitrio por otro de los poderes del gobierno, con lo que se desvirtuaría la raíz histórica de la mencionada garantía constitucional y se vaciaría de buena parte de su contenido (11).
En orden a la “No Confiscatoriedad” podemos reseñar que también en este punto existe cosa juzgada y resulta muy difícil explicar la aplicación de una alícuota superior al 33% que sea justa y aceptable por el contribuyente.
Sólo para ejemplo basta remitirnos a los Considerandos del caso “Indo SA” donde se consigna: “que, en este sentido, y habida cuenta de que la confiscatoriedad es una cuestión de hecho que, conforme a reiterada doctrina del Tribunal debe ser, caso por caso, objeto de concreta y circunstanciada prueba por parte de quien la alega, correspondería al contribuyente demostrar que lo ingresado en total en el período de que se trata en virtud de la obligación tributaria que se impugna, esto es, con la previa deducción de aquellos montos que el Fisco le hubiese reintegrado en aplicación de las pautas del citado art. 4 de la ley del llamado ahorro obligatorio, configura en su conjunto un exceso al tope del 33% tradicionalmente admitido en la presión fiscal (Considerado 25 de la causa H. 102.XXII. “Horvath”). (12)
Son numerosos los precedentes constitucionales en que se estableció el tope del 33% de las utilidades corrientes de una correcta explotación de los inmuebles, más allá del cual el tributo implica un desapoderamiento inconciliable con el derecho de propiedad (Fallos 190:309; 194:430; 209:116; 209:202; 210:313; 236:23; 239:160).
VII.- Consideraciones finales
Para concluir basta reseñar a Juan Bautista Alberdi, quien señaló en su “Sistema económico y rentístico de la Confederación argentina”, que “El enemigo de la riqueza de la Nación es la riqueza del Fisco; el ladrón privado es el más débil de los enemigos que la propiedad reconozca”.
El creador de “Bases...” señalaba que “cuando decimos que la Constitución ha hecho de la libertad un medio y una condición de producción, queremos decir que ha impuesto al estado la obligación de no intervenir en la producción, pues en economía política la libertad del individuo y la no intervención del gobierno, son dos locuciones que expresan un mismo hecho...”. “El gobierno no ha sido creado para hacerse rico, sino para ser el guardián y centinela de los derechos del hombre, el primero de los cuales es el derecho al trabajo, o sea la libertad de trabajo e industria...”
Se infiere entonces, que una simple Resolución Administrativa no puede poner el patrimonio de los argentinos en manos del Estado, ingresándose de este modo en la figura que contempla el art. 29 de la Constitución Nacional, que indica: “El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincias, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna...”
No existe impuesto sin ley, tal como lo dispone el art. 75 de la Constitución Nacional, en concordancia con los arts. 4 y 17 entre otros.
Entonces, la Resolución Nº 141/08 del Ministerio de Economía de la Nación- que resulta conculcatoria a la garantía de inviolabilidad de la Propiedad.
Máxime en el caso de retenciones móviles donde los porcentajes impuestos además de superar holgadamente ese tope, se aplican sobre la facturación bruta, lo que agrava aún más la violación de la propiedad.
Cualquier comentario al respecto deviene sobreabundante.
(1) Microjuris, “Asociación Dirigentes de Empresa c/ Estado Nacional”, 28/03/2008, Cita: MJJ20818.
(2) Diario Clarín, El País, edición del Domingo 30 de Marzo de 2008.
(3) VILLEGAS, Héctor H., Cursos de Finanzas - Derecho Financiero y Tributario, Editorial Desalma, 3º Edición Actualizada, Buenos Aires, 1979, T. II, pág. 162 y ss.
(4) GIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Editorial Desalma, 3º Edición Actualizada y Ampliada, Buenos Aires, 1977, T. I, pág. 350 y ss.
(5) SAGÜÉS, Néstor P., Elementos de Derecho Constitucional, Editorial Astrea, 3º Edición Actualizada y Ampliada, 2º reimpresión, Buenos Aires, 2003, T. I, pÁg. 602.
(6) QUERALT, Juan Martín - LOZANO SERRANO, Carmelo - OLLERO, Gabriel Casado - TEJERIZO LÓPEZ, José M., Curso de Derecho Financiero y Tributario, Editorial Tecnos, Séptima Edición, Madrid, España, 1996, pág. 139 y ss.
(7) Fallos CS 148:430.
(8) Fallos CS 246:345.
(9) Fallos CS 318:1154.
(10) Fallos CS 326:4251.
(11) Fallos CS 319:3400.
(12) Fallos Indo SA c/ Fisco Nacional (DGI) s/ Repetición (Ley 11683) 04/05/1995 , también publicado en www.csjn.gov.ar - Sección Jurisprudencia.
(*) Abogado, Universidad Nacional del Litoral; Doctorado en Ciencias Jurídicas y Sociales(cursado y aprobada la monografía); Curso Superior en Comercio Exterior, Universidad Nacional del Litoral (UNL); Postgrado: “Globalización, Negociaciones y Comercio Agrario Internacional”, Universidad Nacional del Nordeste (UNNE). Director de la Comisión de la OMC. Autor de artículos sobre su especialidad. Disertante en diversos Paneles y Jornadas.
Voces: DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA - ASOCIACIONES - DERECHOS DE EXPORTACIÓN - INCONSTITUCIONALIDAD - DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - PODER EJECUTIVO - MINISTERIOS Y SECRETARÍAS - ALÍCUOTA - RECHAZO IN LIMINE - LEGITIMACIÓN PROCESAL - LEGITIMACIÓN ACTIVA - AMPARO - CONFISCATORIEDAD - ADUANERO - DELEGACIÓN LEGISLATIVA -
Partes: Asociación Dirigentes de Empresa c/ Estado Nacional -Dto. 2752/91 -M° Economía -Resolución 125 126 y 148/08 s/ Amparo ley 16.986
Tribunal: Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal Sala: 9
FECHA: 28/3/2008
Cita: MJJ20818
La Asociación que nuclea a los dirigentes, ejecutivos y profesionales de las distintas áreas de la empresa carece de legitimación para peticionar por la vía del amparo la declaración de inconstitucionalidad de la delegación que establece el art. 755 del C.A. en materia de exportación al Poder Ejecutivo, así como la del decreto 2752 que subdelega en el Ministerio de Economía, y de las Resoluciones 125/08, 126/08 y 141/08 del Ministerio que establecen derechos de exportación con alícuotas móviles.
Sumario
N.R: Se advierte que este fallo no se encuentra firme.
1.-La Asociación que nuclea a los dirigentes, ejecutivos y profesionales de las distintas áreas de la empresa no se encuentra legitimada para promover la acción de amparo tendiente a que se declare la inconstitucionalidad de la delegación que establece el art. 755 del C.A. en materia de exportación al Poder Ejecutivo, así como la del decreto 2752 que subdelega en el Ministerio de Economía, y de las Resoluciones 125/08, 126/08 y 141/08 de dicho Ministerio que establecen derechos de exportación con alícuotas móviles, pues, no se advierte cuál es el perjuicio que esas normas le pueden ocasionar, ni puede deducirse a partir de su objeto social, teniendo en cuenta que la declaración de inconstitucionalidad requiere no sólo demostrar de qué manera se controvierte la Constitución Nacional sino probar que ello causa gravamen en el caso concreto.
2.-Corresponde rechazar in limine el amparo promovido por la Asociación que agrupa a los dirigentes, ejecutivos y profesionales de las distintas áreas de la empresa, ya que se deduce por violación a derechos de carácter patrimonial, que son puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados por encontrarse la protección de esa clase de derechos al margen de la ampliación del universo de legitimados establecida por el art. 43 de la Constitución Nacional, por lo cual carece de legitimación, máxime que los posibles afectados por las alícuotas establecidas en las Resoluciones 125/08, 126/08 y 141/08 del Ministerio de Economía que entiende confiscatorias no son sus asociados.
Fallo
Buenos Aires, 28 de marzo de 2008.-
Y VISTOS
Estos autos caratulados "Asociación Dirigentes de Empresa c/ EN -DTO 2752/91 -M° Economía -Resolución 125 126 y 148/08 s/ Amparo ley 16986", de los que
RESULTA
I.-La Asociación de dirigentes de Empresa promueve acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio de Economía Y Producción), a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la delegación que establece el art. 755 del Código Aduanero en materia de derechos de exportación al Poder Ejecutivo; la del decreto N° 2752 del 26 de diciembre de 1991 que subdelega esa potestad en el Ministerio de Economía y la de las Resoluciones N° 125/08; 126/08 y 141/08 del Ministerio de Economía y Producción. Subsidiariamente, pide que se deroguen las Resoluciones del Ministerio de Economía y Producción N° 125/08, 126/08 publicadas en el Boletín Oficial del 12 de marzo del corriente que establece Derechos de Exportación con alícuotas móviles, lo que entiende viola preceptos constitucionales fundamentales como el derecho de propiedad y el principio de no confiscatoriedad.-
Sostiene que las delegaciones vulneran el principio de legalidad establecido por nuestra Constitución Nacional en materia tributaria.
Aduce que, si bien a partir de la reforma constitucional de 1994 se tolera la delegación legislativa en el Ejecutivo (art. 76 de la CN), en materias determinadas de administración o de emergencia pública, ello debe hacerse con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Afirma que el Código Aduanero no establece límites de alícuotas dentro de los cuales podría moverse el Poder Ejecutivo al establecer los derechos de exportación. Por ello, solicita se declare la inconstitucionalidad del art. 755 del Código Aduanero (ley 22415), del Decreto 2752 del 26 de diciembre de 1991 y de las Resoluciones N° 125/08, 126/08 y 141/06 del Ministerio de Economía.-
Recuerda que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en numerosos fallos estableció en el 33% la alícuota que puede establecerse más allá de la cuál se viola el principio de no confiscatoriedad. Superada esa alícuota, el tributo viola el derecho constitucional básico: el derecho de propiedad.-
Para el hipotético caso de que no se haga lugar a la declaración de inconstitucionalidad planteada solicita se declare la nulidad de las resoluciones del Ministerio de Economía N° 125/08, 126/08 y 141/08, por resultar confiscatorias.
Solicita, con carácter previo, se decrete la prohibición de innovar, retrotrayendo la situación a la que existía antes del dictado de las resoluciones del Ministerio de Economía N° 125/08, 126/08 y 141/08.
Afirma que existe verosimilitud del derecho pues la delegación legislativa en materia tributaria es abiertamente inconstitucional y las alícuotas fijadas son confiscatorias pues contraría el límite fijado por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación.-
Considera que también existe peligro en la demora, pues el dictado de las medidas en crisis ha provocado un estado de movilización de todos los empresarios agropecuarios del país al que se le han sumado los comerciantes, profesionales y empleados.
Como contracautela, solicita se disponga caución juratoria por parte del Presidente de la Asociación.-
II.- La ley 16986 impone al Juez la obligación de examinar con carácter previo si la acción instaurada resulta o no manifiestamente inadmisible.
Luego de efectuado este análisis debe rechazar in límine la acción o declararla admisible, conforme lo previsto en el art. 3 de la ley
16.986 (conf. Cámara del Fuero -Sala III 6/5/94 "Romero Feris José Antonio"; Sala II 25/3/04 "Mazutiz y Barbara Sh")
Enseña Sagüés que el examen del juez no es mera facultad y que deberá ser básicamente indiscutible la inadmisibilidad de la acción para posibilitar su rechazo liminar (Ley de Amparo- pag. 237)
Cuando la acción incoada es manifiestamente improcedente, el Tribunal puede y debe rechazar de oficio la demanda para evitar un dispendio tan inútil como vicioso de la actividad procesal (Finochietto Arazi "Código Procesal Comentado" T.II Pag. 194 y SS- Cámara del Fuero 8/7/94 Sala IV in re "Productos Roche"). En igual sentido la Sala V estableció que si la inadmisibilidad es manifiesta el juez debe rechazar la acción sin sustanciación (19/3/97 "Muñoz Ricardo"). Tal inadmisibilidad atañe tanto a los requisitos formales, como en lo referente a los requisitos de fundabilidad de la acción (Sala IV 5/12/06 "Consejo Profesional CCEE-CABA").-
III.-En razón de lo dicho, se efectuará el analisis preliminar de admisibilidad de la acción.
El artículo 43 de la CN dispone que "Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en formal actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley".
"Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización"
Con la reforma del año 1994 se reconocieron "nuevos derechos" y "derechos de incidencia colectiva", cuestión que se proyecta evidentemente en el ámbito de la legitimación procesal y en lo atinente a los efectos de las sentencias judiciales.-
De conformidad con la doctrina del Alto Tribunal, la legitimación procesal debe ser examinada por los jueces en cada caso, pues debe analizarse el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en la que se sustenta cada pretensión, como es exigible en todo proceso judicial (conf. doctrina de Fallos 310:2943; 311:2725; 218:1313, "Defensor del Pueblo de la Nación de fecha 26 de junio de 2007"). No debe perderse de vista que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor "constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el Tribunal (Fallos 322:528).-
Una constante jurisprudencia de la Corte elaborada sobre la base de lo establecido por los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional ha expresado que dichos casos "Son aquéllos en los que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas" motivo por el cuál, no hay causa "cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes" (conf. Fallos 323:4098 y sus citas).-
IV.-La Asociación actora -de conformidad al artículo 2 de su Estatuto- vide en copia fs. 11vta y siguientes-, tiene por objeto central agrupar en su seno a los dirigentes, ejecutivos y profesionales de las distintas áreas de la empresa, tales como: Dirección, Planeamiento Estratégico, Control de Gestión, Administración y Finanzas, Comercialización, Producción, Recursos Humanos, relaciones Institucionales, Sistemas, Comunicaciones y todas aquéllas áreas que según las características de cada empresa representen sectores claves en su estructuración, con la finalidad de crear una moderna conciencia empresaria basada en una Conducción, Administración y Gestión científicas; y agrega que en un plano más institucional, la Asociación tendrá como objetivos: Promover el concepto de Empresa como factor de desarrollo y progreso social, económico, político, científico y tecnológicos; estimular como valores rectores de la actividad empresaria la ética, la preservación del medio ambiente, la responsabilidad social y la excelencia; activar la investigación, la educación y la capacitación como los instrumentos más eficientes para la optimización del accionar empresario intraorganizacional y de impacto comunitario; promover el desarrollo de las vinculaciones interpersonales de los asociados incluyendo actividades de tipo sociales, culturales y deportivas, facilitar la capacitación de nuevos dirigentes empresarios, fomentar el estudio y la aplicación de métodos y sistemas científicos en la dirección empresaria y en las técnicas especificas de cada especialidad; auspiciar la creación de centro de Altos estudios, desarrollar actividades que tiendan a la mayor difusión y al logro de sus propósitos, fomentando conferencias, instituyendo becas; propiciar ante los poderes públicos la sanción o modificación de leyes, decretos, resoluciones o disposiciones relacionadas con las actividades socioeconómicas del país y específicamente en lo que concierne a la conducción empresaria y al dirigente de empresa; entre otros.-
V.-Por lo cual si bien no existen impedimento constitucional para que las Asociaciones interpongan acciones de amparo, debe verificarse siempre su aptitud para demandar, es decir que debe demostrarse en cada caso el interés en la pretensión, ya que la legitimación procesal activa presupone una determinada relación con la cuestión debatida.
VI.-Es decir sigue vigente la regla jurisprudencial conforme a la cuál el interés es condición de la acción. Cabe recordar será "afectado" en los términos del mencionado artículo 43 de la CN, aquél que ha sido o puede ser menoscabado o perjudicado. Es razonable interpretar que estarán legitimados para intervenir en el proceso judicial todos los afectados por el acto o la omisión, es decir todos aquéllos para quiénes el éxito de la acción pueda implicar, subsanar o evitar un perjuicio -actual o inminente- y que consiguientemente tendrán interés en accionar en definitiva el interesado (conf. María Jeanneret de Pérez Cortez "La legitimación del afectado, del Defensor de Pueblo y de las Asociaciones. La Reforma Constitucional de 1994 y la Jurisprudencia L.L.2003-B, 1333).-
VII.- Teniendo en cuenta los fines para lo cual fue creada la Asociación, no se encuentra legitimada para promover la presente acción. Ello así, pues no se advierte cual es el perjuicio que las normas que impugna le puedan ocasionar.
No es dable soslayar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma requiere no solo demostrar de que manera se contraviene la Constitución Nacional sino probar que ello causa gravamen en el caso concreto.
La Corte ha sostenido desde antiguo que debe exigirse necesariamente que la aplicación de la norma provoque un perjuicio y que éste quede acreditado en la causa, solo en esos casos corresponde un pronunciamiento judicial (conf. CSJN Fallos 100:318; 207:238; 249:383; criterio que reiteró el 9/8/05 in re "Asociación de Testigos de Jehová") .-
VIII.-En autos la actora no alega acerca del alcance del menoscabo que a su derecho de propiedad podrían infringirle las normas que cuestiona, ni ello puede deducirse del objeto social que fuera reseñado en el Considerando IV.-
IX.-A mayor abundamiento, la acción de amparo se deduce por violación a derechos de carácter patrimonial, y por lo tanto resulta aplicable la jurisprudencia de la Corte Suprema que lo considera puramente individuales, y cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados por encontrarse la protección de esa clase de derechos al margen de la ampliación del universo de legitimados establecida por el art. 43 de la CN (conf. CSJN "Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos", del 26/8/03).-
En el precedente citado, la Corte Suprema negó la legitimación procesal a la entidad actora para pedir la declaración de inconstitucionalidad de normas tributarias y su inaplicabilidad al conjunto de los asociados.
La falta de legitimación en el caso resulta aún más palmaria toda vez que los posibles afectados por las alícuotas que entiende confiscatorias no son sus asociados.-
Por lo expuesto,
FALLO:
Rechazar in límine el amparo promovido por la Asociación Dirigentes de Empresas contra el Estado Nacional - Ministerio de Economía (art. 3 de la ley 16.986).-
Regístrese, notifíquese por personal del Juzgado y oportunamente archívese.-
Fdo. Cecilia G. M. de Negre
Juez Federal Subrogante
0 comentarios:
Publicar un comentario